3月16日上午，十二屆全國人大四次會(huì)議高票表決通過了《中華人民共和國慈善法》，這也是我國最高立法機(jī)關(guān)通過的首部慈善法，將于今年9月1日起正式實(shí)施。
這部法律自起草之初，就備受社會(huì)各界關(guān)注。這部法律的起草過程如何？制定這部法律的意義何在？為什么要對(duì)慈善組織的費(fèi)用支出和管理成本給出具體限制？個(gè)人究竟能不能募捐？圍繞這些熱點(diǎn)問題，本報(bào)記者專訪了十二屆全國人大四次會(huì)議秘書處法案組副組長(zhǎng)、全國人大常委會(huì)法工委原副主任闞珂。
凝聚各方共識(shí)的一部法律
記者：加快慈善立法的呼聲由來已久，去年，全國人大常委會(huì)兩次審議草案，使這部法律再度成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。為什么會(huì)把這部法律草案提交代表大會(huì)來審議？審議過程中又是如何吸納代表意見的？
闞珂：的確，對(duì)這部法律，從開始起草到通過，社會(huì)給予了極大的關(guān)注。這樣一部和老百姓日常生活都密切相關(guān)的法律，安排到代表大會(huì)去審議，使得更多的人去關(guān)注，會(huì)內(nèi)會(huì)外，代表和百姓之間，都在討論這部法律，這個(gè)過程就是一個(gè)普法的過程，對(duì)于凝聚共識(shí)起到了非常好的作用。
這是一次依法立法、科學(xué)立法、民主立法的具體實(shí)踐，它使我們黨關(guān)于發(fā)展慈善事業(yè)的主張通過全國人大依照法定程序成了國家的意志、人民的意志。經(jīng)過全國人大全體代表表決通過，表明了它反映了全國人民的共同意愿。占代表總數(shù)92.2%的代表贊成這部法律，說明絕大多數(shù)代表對(duì)這部法律是滿意的。
這部法律規(guī)定了慈善活動(dòng)、慈善組織、慈善募捐、慈善捐贈(zèng)、慈善財(cái)產(chǎn)、信息公開、促進(jìn)措施等等，構(gòu)建了我國慈善領(lǐng)域的基本制度，實(shí)現(xiàn)了加強(qiáng)慈善制度頂層設(shè)計(jì)的要求，我想，它必將為我國的慈善事業(yè)健康發(fā)展提供了有力的法治保障，無疑將開啟依法治“善”新時(shí)代。
在大會(huì)審議過程中，有1231名全國人大代表發(fā)言，提出了近4000條修改建議。經(jīng)過研究，對(duì)草案作了110處的修改，其中實(shí)質(zhì)性的修改有38處。可以說，這部法律凝聚了全體代表的智慧，是一部比較完善的法律，這是全體代表共同努力的結(jié)果。
在這部法律的制定過程中，政協(xié)委員、各地方、各部門以及有關(guān)專家學(xué)者也發(fā)表了很好的意見，對(duì)完善法律草案起到了很好的作用。現(xiàn)在法律通過了，我想，當(dāng)務(wù)之急是準(zhǔn)確解讀法律，使各方面很好地理解它、掌握它、把握它。其次，是做好法律實(shí)施前的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，以便正確、有效地實(shí)施法律。
管理費(fèi)用限制在10%以內(nèi)是必要的
記者：我們注意到，最終通過的慈善法第60條規(guī)定慈善組織的年度管理費(fèi)用不得超過當(dāng)年總支出的10%。從草案一審二審稿沒有具體規(guī)定，到提交大會(huì)審議的草案規(guī)定15%，再到表決通過的10%，為什么會(huì)經(jīng)歷這樣一個(gè)變化過程？規(guī)定管理費(fèi)用不得超過10%是否合理？
闞珂：對(duì)于這條規(guī)定，草案一審二審的時(shí)候的確沒有規(guī)定具體的比例，但不少全國人大代表、常委會(huì)組成人員、社會(huì)公眾、慈善組織、政府有關(guān)部門和專家學(xué)者們建議在草案中直接對(duì)慈善組織開展慈善活動(dòng)的支出比例及管理費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)作出具體規(guī)定，以便于執(zhí)行。因此，按照“能具體盡量具體，能明確盡量明確”的立法要求，同時(shí)考慮到小的基金會(huì)在達(dá)到現(xiàn)行國務(wù)院《基金會(huì)管理?xiàng)l例》規(guī)定10%的要求上還有一定的困難，提請(qǐng)大會(huì)審議的法律草案規(guī)定：慈善組織中具有公開募捐資格的基金會(huì)年度管理成本不得超過當(dāng)年總支出的15%。
在大會(huì)審議過程中，有幾十位代表認(rèn)為，15%的比例太高，建議進(jìn)行修改。對(duì)于代表的意見，法律委員會(huì)進(jìn)行了認(rèn)真研究。法律委員會(huì)認(rèn)為，確定慈善組織開展慈善活動(dòng)的支出和管理費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)，既要有利于促進(jìn)慈善組織規(guī)范運(yùn)作，又要符合實(shí)際，最終，法律委員會(huì)建議修改為“不得超過當(dāng)年總支出的10%”。同時(shí)留了一個(gè)口子，即“特殊情況下，年度管理費(fèi)用難以符合10%的規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)報(bào)告其登記的民政部門并向社會(huì)公開說明情況”，這針對(duì)的就是一些小的基金會(huì)面臨的實(shí)際情況。
需要特別強(qiáng)調(diào)的是，第60條在規(guī)定具體標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，還規(guī)定了兩個(gè)重要原則。一是“慈善組織應(yīng)當(dāng)積極開展慈善活動(dòng)，充分、高效運(yùn)用慈善財(cái)產(chǎn)”，這是要求慈善組織要把募來的財(cái)產(chǎn)盡快地用于慈善活動(dòng)，不能沉淀得太多，應(yīng)當(dāng)把社會(huì)公共資金及時(shí)用到需要的地方去。二是“慈善組織要遵循管理費(fèi)用最必要原則，厲行節(jié)約，減少不必要的開支”，這是回應(yīng)社會(huì)對(duì)慈善組織年度管理費(fèi)用比例非常關(guān)注這樣一個(gè)實(shí)際情況而作出的規(guī)定。因?yàn)榇壬平M織的財(cái)產(chǎn)不是它自己創(chuàng)造的，是募集來的，它管理和使用募來的財(cái)產(chǎn)，要根據(jù)本慈善組織的宗旨、章程，盡快用到相應(yīng)的慈善活動(dòng)和領(lǐng)域中去，同時(shí)要盡量減少不必要的開支，節(jié)省費(fèi)用。
對(duì)于個(gè)人求助，本法不禁止
記者：慈善法首次對(duì)慈善活動(dòng)作出定義，那么，慈善活動(dòng)究竟是什么？到底誰可以開展慈善活動(dòng)？另外，對(duì)于社會(huì)廣泛關(guān)注的個(gè)人求助、個(gè)人募捐問題，法律是否明確予以禁止？
闞珂：根據(jù)本法第3條的規(guī)定，慈善活動(dòng)是指自然人、法人和其他組織以捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)或者提供服務(wù)等方式，在扶貧、濟(jì)困、扶老、救孤、恤病、助殘、優(yōu)撫，救助自然災(zāi)害等突發(fā)事件造成的損害，以及促進(jìn)教科文衛(wèi)體事業(yè)發(fā)展、保護(hù)環(huán)境等領(lǐng)域自愿開展的公益活動(dòng)。
從捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)、提供服務(wù)角度來看，不論是內(nèi)地居民，還是港澳臺(tái)同胞，或者是外國人，開展的符合本法第3條規(guī)定的6個(gè)方面的公益活動(dòng)都是慈善活動(dòng)。
與此同時(shí)，本法第8條規(guī)定：慈善組織開展慈善活動(dòng)的受益對(duì)象是面向社會(huì)的。需要特別注意的是，“面向社會(huì)”這四個(gè)字是在大會(huì)審議過程中增加的，有其特定含義，就是將學(xué)者所建議的學(xué)術(shù)用語“不特定的大多數(shù)人群”轉(zhuǎn)化成了法律語言。這樣，根據(jù)慈善法的第3條、第8條的規(guī)定，就可以判斷慈善組織開展的活動(dòng)是不是慈善活動(dòng)。
關(guān)于個(gè)人求助，這部法律沒有禁止。本人、家庭成員或者近親屬遇到困難，自己家庭解決不了，向社會(huì)求助，本法是不禁止的。但是，現(xiàn)實(shí)中存在各種各樣的情況，比如社會(huì)公眾捐給一個(gè)人500萬元用于治病，但他花了200萬元的時(shí)候病治好了，剩下的300萬元怎么辦？讓他退回來？他可以不退，因?yàn)槟憔杞o他了就成他的了，不屬于本法調(diào)整的范疇。因此，個(gè)人求助行為本法不禁止，遇到這樣的情況，要不要捐錢，需要個(gè)人進(jìn)行判斷，評(píng)估其中的風(fēng)險(xiǎn)。
對(duì)于個(gè)人募捐，本法第101條法律責(zé)任中明確規(guī)定，不具有公開募捐資格的組織和個(gè)人是不能開展募捐的。同時(shí)，本法第26條也規(guī)定，不具有公開募捐資格的組織和個(gè)人基于慈善目的，可以與具有公開募捐資格的慈善組織合作，由該慈善組織開展公開募捐并管理募得款物。也就是怎么使用、怎么管理還是由這個(gè)慈善組織來做。法律條文如此規(guī)定，就是要明確跟個(gè)人合作開展的募捐活動(dòng)還是由慈善組織做，從而更好地規(guī)范慈善活動(dòng)。（記者殷泓 王逸吟）
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