生態文明建設是理念、制度和行動的綜合，它通過科學理念指引制度設計，通過制度規范和引導行動，從而構成一個完整的體系。黨的十八大報告提出，大力推進生態文明建設。黨的十八屆三中全會《決定》強調，加快生態文明制度建設。最近中央頒發的《關于加快推進生態文明建設的意見》把健全生態文明制度體系作為重點，凸顯了建立長效機制在推進生態文明建設中的基礎地位。我們應深化改革創新和模式探索，用制度保障生態文明建設。
用制度保障生態文明建設是大勢所趨
用制度保障生態文明建設，既是一項在“保護優先”價值取向下制定游戲規則的創新性工作，又是對現有制度安排的繼承、改革與發展。我們既要正確認識其重要性、緊迫性和復雜性，又要穩慎探路、有序推進。
健全生態文明制度體系的重要性。我國生態環境保護已走過40多年歷程，但生態環境總體惡化趨勢仍未得到有效遏制。在歷經多年理論研究與實踐探索后，我們認識到資源環境問題既與自然原因及發展階段有關，更與法治和體制機制等制度因素息息相關。過去，我國實行環境保護基本國策，制定了以環境保護法為主體的一系列法律制度，出臺了環保目標責任制、環境影響評價等基本制度。但這些制度安排的作用并沒有充分發揮出來，唯GDP、漠視環保法律、執法不嚴等現象屢見不鮮。從建立生態文明價值觀入手，健全生態文明制度體系，通過法治手段、制度建設、提高國家治理能力來改善環境，并制定更加嚴格、公平、包容和面向長遠的社會規范，是現階段生態文明建設的主要著力點。
健全生態文明制度體系的緊迫性。全面建成小康社會是我國第一個“一百年目標”，要求我們優先健全生態文明制度體系，為實現“藍天、碧水、凈土”目標奠定基礎。黨的十八屆三中全會《決定》提出，到2020年形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，其中就包括健全生態文明制度體系。現在距離2020年只剩下5年時間，生態文明制度建設和治理改革的任務非常緊迫。不僅構建生態環境法律體系的任務非常繁重，而且從目前分散的部門管理走向統一監管、統籌協調的管理體制和完善治理結構也面臨許多障礙。因此，合理運用每一次法律修改、制度出臺、機構調整和實踐探索的機會至關重要。
健全生態文明制度體系的復雜性。健全生態文明制度體系，應充分尊重生態系統的特征和演化規律。自然生態系統經過演化，表現出空間上的完整性，即水、土、氣等要素相互作用和影響形成一個有機整體。但各要素具有不同自然和社會屬性，需要處理好綜合管理和專業管理的關系。生態環境問題根據作用范圍不同，表現為局地、區域和全球性問題。我國目前最突出的是區域性灰霾污染和流域性水污染，與之相對應的則是人為劃分的行政管轄區域和割裂的部門管理范圍。解決好跨行政區和跨部門的環境問題是一個重大挑戰。同樣，自然資源既有經濟屬性也有生態屬性，實現不同功能的優化配置，應在制度上做出統籌安排。還有許多環境問題難以通過貨幣化方式計量，無法用市場化手段有效解決，需要多樣化的制度安排和政策措施。更為重要的是，生態文明制度體系建設體現了一種新的理念，解決問題需要在實踐中不斷探索，許多制度既無成熟的理論研究和普適性的實踐經驗作基礎，又缺少上位法的支撐，需要科學的“頂層設計”與大膽的“摸著石頭過河”相結合。盡管任務緊迫，但鑒于制度的基礎性、引領性及一些基本問題的不確定性，生態文明制度體系建設不能急于求成，而應堅持理論與實踐相結合，堅持問題導向、多方參與、形成共識、有序推進。
牢牢把握基本方向和抓手
用制度保障生態文明建設，要以法律法規為基礎，全面推進依法治國。生態文明制度體系建設應充分考慮與現行法律和管理體制有效銜接，使生態文明建設進入制度化、有序化的軌道，把生態文明建設和可持續發展的原則和規范納入憲法、民商法等法律中。加快制定和修改資源、環境的基礎法律與單行法，消除現行各單行法之間的重疊、矛盾和沖突問題。當前，應著重做好以下工作。
健全自然資源資產產權制度和用途管制制度。基于自然資源的多重屬性和多樣化特征，應通過較為廣泛的地方試點示范，健全有關自然資源所有權、使用權及相關民事權利的規定，分類建立反映各類自然資源特點的資產所有權體系。在用途管制制度上，修改完善現行的規劃、區劃制度體系，明確主體功能區的法律地位和作用，建立統一的國土空間規劃體系，按其劃定的生產、生活、生態空間開發管制界限，確定各類開發項目準入條件，落實配套的財稅制度；根據環境保護整體性、系統性的要求，建立和形成統一行使所有國土空間用途管制權力的自然資源監管體制。
構建獨立的生態環境監管執法體制。確立生態環境部門獨立開展生態環境監管執法的法律地位，改變法律條款缺乏可操作性的立法模式，明確環境違法行為等級及其對應的處罰措施，壓縮自由裁量空間，規范權力運行；加強區域和流域生態環境監管體制與能力建設，在地方生態環境監管執法機構實行相對獨立的雙重領導體制；強化部門間協調聯動，建立會同其他相關部門特別是公安的聯合環境執法機制；加強執法隊伍的能力建設，強化執法能力和財政經費保障，全面增強監管執法的獨立性、權威性和有效性。
建立資源環境生態紅線制度和預警機制。基于國土安全和環境風險管理，確定不同尺度上的生態空間、資源環境容量，為嚴控各類開發活動逾越生態保護紅線奠定基礎。依照科學基礎、法律規定和相關程序，征求利益相關方意見，考慮合理范圍、可操作性和保障能力，科學劃定生態紅線，促使自然資源得到可持續開發利用，保障環境質量只能更好、不能變壞，保護和修復土地、河湖等各類資源的生態功能。在此基礎上，建立資源環境生態監測評估體系和預警機制。
合理運用市場化手段。對于具有競爭性、排他性的自然資源，應通過完善市場機制來解決合理配置問題。特別是推進資源和環境領域的價格改革，凡是能由市場形成價格的均放給市場，讓市場發揮決定性作用；凡是涉及民生問題的價格改革均應依法依規有序進行，構建更加均衡的自然資源和環境價格形成機制，加快建立和實施資源有償使用制度、生態補償制度、環境稅收制度。在界定產權的基礎上，開展排污權、水權、碳排放權等交易試點，建立統一規范的自然資源產權、排污權、碳資產管理的各項制度，使能源、資源、環境等要素得到合理配置。進一步改革和完善生態環境保護的特許經營制度和特許保護制度，消除實行政府和社會資本合作模式的制度障礙，不斷提高市場機制的效力與活力。
完善領導干部政績考核和問責制度。健全經濟社會綜合評價體系，根據不同地區的特點，合理納入資源消耗、環境損害、生態效益等體現生態文明建設狀況的指標，并加大考核權重，強化考核結果運用。推動考核評價機制創新，對領導干部開展自然資源資產和環境離任審計試點工作。健全生態環境重大決策和重大事件問責制，建立分檔分級的責任追究機制。
完善生態環境保護參與評估制度。生態文明建設和生態環境保護涉及經濟社會的方方面面，需要社會各界積極參與、共同努力。應建立健全環境信息公開、環境公益訴訟和社會參與制度，明確有序參與程序，規范公眾參與行為，鼓勵各利益相關方參與生態環境保護。同時，完善第三方評估制度，對各類涉及資源環境公共利益的政策法規、規劃方案、工程項目等進行科學評估，提出咨詢建議，為生態文明建設奠定更加堅實的科學基礎。（王 毅 作者為中國科學院科技政策與管理科學研究所所長）
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