——戶籍制度改革意見出臺一周年追蹤
新華社北京８月３日電（新華社“新華視點”記者楊毅沉 何欣榮）近日，北京市相關部門表示，２０１５年下半年將出臺居住證制度，穩妥推進積分落戶政策，引發社會關注。
剛剛過去的７月３０日是《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》發布一周年。據“新華視點”記者不完全統計，目前，全國已經有２０個省區市相繼出臺了與國務院相銜接的改革意見。根據新的意見，不同規模的城市戶口遷移難度呈分化態勢，積分落戶制度正成為特大城市嚴控人口的“標配”政策，而居住證的“福利清單”也開始顯現雛形。
北京政策“破冰”，如何兼顧人性化管理和人口控制目標？
北京市發展改革委主任盧彥７月下旬表示，２０１５年下半年，北京將研究制定城六區人口調控的政策和制度，努力早見成效。同時，出臺居住證制度，穩妥推進積分落戶政策。據了解，北京市已將《居住證管理辦法》列入２０１５年立法計劃中力爭完成的項目。
２０１４年底常住人口達到２１５１．６萬人的北京，是國內戶籍制度管理最為嚴格的城市之一。京津冀協同發展規劃綱要明確提出，到２０２０年北京常住人口要控制在２３００萬人以內。在此背景下，北京的戶籍政策動態備受關注。
事實上，在此次“破冰”之前，北京已經進行了一些探索。２００３年，北京出臺了工作居住證制度，主要是面向優秀人才。２０１５年初，國家發展改革委等１１部門更是將北京通州列為國家新型城鎮化綜合試點地區。據了解，該試點方案以具有合法穩定就業和合法穩定住所（含租賃）、參加城鎮社會保險年限、連續居住年限等為主要指標，設置積分分值，達到一定分值的可以申請落戶。不過，為了配合北京“控人口”的戰略和政策，通州試點的具體操作辦法仍在研究當中。
北京市社科院副院長趙弘表示，通州區是北京行政副中心，控人口對北京來說是硬任務，不能因為積分落戶而受到“沖擊”。積分落戶順應人口遷徙管理人性化的大趨勢，是社會文明進步的表現。但是對于北京而言，人口調控是更為重要的現實目標，兩者都不能偏廢。
記者發現，在北京謹慎推進政策的同時，其周邊的河北省，在制定戶籍制度的改革意見時，對于首都周邊城鎮的落戶條件，甚至要比國務院的意見更加嚴格。
根據河北版意見，與全國其他小城鎮取消各項限制全面放開落戶相比，要想在首都周邊的廊坊市市區、三河市市區及下轄建制鎮、大廠回族自治縣、香河縣、永清縣、固安縣政府駐地鎮及其他建制鎮落戶，外來人口不僅要有合法穩定職業并有合法穩定住所，還要參加社會保險達到一定年限。這意味著，即便在北京周邊的河北小城鎮落戶也有一定難度。
中小城市落戶難度降低，城區人口３００萬以上城市依舊控制嚴格
戶籍制度改革意見出臺一年以來，戶口遷移特別是落戶城市的難度是否降低了？
根據記者統計分析，在公開披露的２０份省級意見中，已全面放開建制鎮和小城市落戶限制，基本沒有門檻。只要公民有意愿、有合法穩定的住所，在小城市哪怕是租房子都可以落戶；而中等城市，目前在有序放開落戶限制；大城市也在降低落戶門檻。
國務院的意見中曾提出，對落戶大城市參加城鎮社會保險年限的要求不得超過５年。但記者統計發現，在地方版意見中，不少西部省份對落戶大中城市并沒有提出參加社會保險的具體時間限制。而河北、山西、山東等地對應的標準也僅為一年。
不過，與中小城市落戶難度降低相比，城區人口３００萬以上的大城市、特大城市及超大城市，在積分落戶政策普遍出臺的背景下，落戶依舊嚴格。
國務院意見中的一個重要思路是嚴格控制特大城市人口規模，提出要改進城區人口５００萬以上的城市現行落戶政策，建立完善積分落戶制度。
記者發現，目前的２０份省級改革意見中，有一半提出省內有城市需要出臺積分落戶政策。另外，此前上海、天津、廣州、深圳、佛山、東莞、杭州等已經實施或正在試點積分落戶政策。
大城市的落戶嚴格主要體現在三方面：
－－總量控制較為嚴格。在天津濱海新區，《天津市居住證管理暫行辦法》自２０１４年初試行以來，取得居住證的１３萬多人中，通過積分落戶辦理落戶手續的僅有１０００多人。廣州今年落戶指標也只有約５０００個。
－－積分落戶政策對“時間”要求較高。其中一些城市對外來人口在當地的納稅、參加社會保險時間有嚴格要求。根據上海的相關政策，符合一定條件的居民實現居住證轉辦戶籍的年限一般為７年，今年７月上海發布的《關于深化人才工作體制機制改革促進人才創新創業的實施意見》規定，部分人才的居住證轉辦戶籍年限可縮短，但最短也要２年。杭州的試點中，社會保險繳費年限、居住年限也是積分體系的主要內容。
－－一些城市對積分落戶申請人學歷、職稱要求嚴格，加分項目繁多。在北京、上海等地此前出臺的政策中，均出現過“中級職稱以上”的要求。在深圳的積分落戶政策中，還將獻血、義工、慈善、擁有專利等也列入加分項。
復旦大學社會發展與公共政策學院教授任遠表示，居住證積分落戶實際上是一種“條件戶籍”制度。傳統的落戶條件包括投資、買房、技術貢獻等，實行積分制后，整個評價指標體系更具彈性，也更有綜合性，從這個角度看是一種進步。
持居住證能享受多少同城待遇？
公安部相關負責人去年表示，居住證制度是一個過渡性的制度安排，就是為了建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制，解決那些已經在城鎮就業居住但未落戶的農業轉移人口及其他常住人口在教育、就業、醫療、養老、住房保障等方面的實際困難。持居住證的流動人口，能在多大程度上享受與所在城市市民同等的待遇？
去年底，國務院法制辦已經公開的《居住證管理辦法（征求意見稿）》中，初步列出了居住證持有人今后可以享有的公共服務。再加上廣東省、天津市、深圳市等地此前已出臺的居住證制度，初步形成了居住證的“權利清單”：
首先是享受基本公共服務的權利。包括居住證持有人將享有與當地戶籍人口同等的勞動就業、基本公共教育、基本醫療衛生服務、計劃生育服務、公共文化服務、證照辦理服務等權利。
其次，與時間掛鉤逐步享受到的權利。以連續居住年限和參加社會保險年限等為條件，居住證持有人將逐步享有與當地戶籍人口同等的中等職業教育資助、就業扶持、住房保障、養老服務、社會福利、社會救助等權利。
另外，是隨遷子女在當地參加中高考的權利。結合隨遷子女在當地連續就學年限等情況，居住證持有人將逐步享有隨遷子女在當地參加中考和高考的資格。
在廣東省、天津市、深圳市已出臺的居住證制度中，廣東省政策規定的權利最詳細。廣東省引進人才實行《廣東省居住證》暫行辦法，共列出１５條待遇，持有居住證的境內人員在符合資格條件的情況下，甚至可以報名參加廣東省內公開選拔領導干部。而天津的居住證制度規定，居住證持有人可以在天津考駕照，也可以申請承租公共租賃住房、購買限價商品房、購買所在單位自建的經濟適用住房等。
在備受關注的隨遷子女參加中高考問題上，目前２０份省級意見中，僅有新疆對實現權利的時間條件做出明確。其中最引人關注的是，隨遷子女在當地連續就學滿四年以上、父母參加社會保險滿三年為基本條件，即可逐步享有隨遷子女在當地參加中考和高考的資格。
專家表示，原來流動人口在教育、就業、醫療、養老、住房保障等方面，很難享受到城鎮居民的基本公共服務。而居住證制度，就是為了在城鎮發展滿足自身公共服務需求的情況下，逐步讓流動人口可以享受到這些權利和便利，同時可以對城市需要的不同人口起到引導作用。
北京大學人口研究所教授穆光宗表示，由于居住證制度和積分落戶政策導致流動人口享受待遇不同，特別體現在教育、醫療等服務上，將對人口的遷徙起到引導作用，給社會帶來深刻影響。（記者孔祥鑫、周蕊、關桂峰參與采寫）
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